最高法发布人民法院执行工作纲要（2019—2023）（附全文）

发布时间：06-11  浏览数：1864 【Close】

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来源：市南区人民法院

6月11日上午，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见》，即《人民法院执行工作纲要（2019—2023）》（以下简称“纲要”）。最高人民法院执行局局长孟祥、最高人民法院执行局副局长赵晋山出席发布会。发布会由最高人民法院新闻发言人李广宇主持。

 

孟祥介绍了纲要的起草情况和主要内容：

 

01  纲要的起草背景

 

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家发展战略全局的高度，将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容，并作出一系列重大决策部署。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。为坚决贯彻落实党中央重大决策部署，2016年3月，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。三年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在中央政法委领导下，人民法院全力以赴攻坚“基本解决执行难”，执行工作取得重大成效，发生历史性变化，实现跨越式发展，基本形成中国特色执行制度、机制和模式，“基本解决执行难”目标如期实现，兑现了人民法院作出的庄严承诺。

 

但“基本解决执行难”的阶段性目标，与十八届四中全会提出的“切实解决执行难”总体目标、与人民群众的新期待、新要求之间还有较大差距。执行难问题在有些方面、有些地区仍然存在，甚至还较为突出。当前已经到了人民法院执行工作换挡提速的窗口期，更是向着“切实解决执行难”目标迈进的战略机遇期，下一阶段人民法院执行工作的总体思路是：

 

 

 

在此背景下，最高法院通过召开座谈会、实地调研、征求人大代表政协委员和有关方面意见建议、与一线执行干警座谈交流等方式，广泛听取各方面意见建议，集思广益，完成了纲要的起草工作。

 

纲要最大程度凝聚了社会各界对人民法院执行工作改革、发展的期望和共识，既实事求是，坚持问题导向，解决当前执行工作中存在的突出问题和短板，又坚持长远发展、整体布局、科学谋划执行工作，是未来五年指导人民法院执行工作科学发展的纲领性文件，也是全国法院深化执行改革、提升执行工作能力、健全解决执行难长效机制的重要依据和关键抓手。

 

02

纲要的总体目标

 

纲要的目的是巩固“基本解决执行难”成果，健全解决执行难长效机制，总体目标包括两个方面，一方面是巩固“基本解决执行难”成果，主要通过确保“五个常态化”工作要求实现目标，即：执行工作良性循环状态和“3+1”核心指标高标准运行常态化；“一把手抓、抓一把手”工作机制常态化；以现代信息技术为支撑的执行工作模式常态化；对消极执行、选择性执行、乱执行等不规范执行行为严肃整治常态化；对规避执行、抗拒执行、干预执行保持高压态势常态化。

 

“五个常态化”是被实践证明的行之有效的工作机制，其中，执行工作良性循环状态和“3+1”核心指标高标准运行常态化是工作效果方面的要求，是坚持目标导向，加强执行工作的总抓手，对实现基本解决执行难目标起到了举足轻重的作用。其他四个常态化是工作机制方面的要求，是经过实践检验行之有效的关键举措，需要继续坚持，久久为功。

 

纲要另一方面目标是健全解决执行难长效机制。通过进一步加强综合治理、源头治理，深化执行改革，强化规范化、信息化建设，加强执行队伍建设等措施，最终实现健全长效机制的目标。具体来说包括六个方面：

 

▷ 一是进一步推进综合治理执行难工作格局制度化机制化，把执行工作纳入国家治理体系和治理能力现代化总体框架，从源头综合治理执行难。

 

▷ 二是进一步深化执行体制机制改革，完善执行法律体系及配套制度，逐步形成成熟、稳定的中国特色执行制度、执行机制和执行模式。

 

▷ 三是进一步推进现代信息科技在执行领域的广泛、深度应用，全面提升执行信息化、智能化水平，实现执行管理监督模式、执行保障模式、执行查控模式、执行财产变现模式现代化。

 

▷ 四是进一步转变执行理念，严格公正规范文明执行，更加注重执行方法与执行效果，切实提高执行公信力，努力实现执行工作法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

 

▷ 五是进一步优化各种强制执行措施综合应用，努力实现高效、精准、精细打击规避执行、抗拒执行、干预执行及惩戒失信行为，推进社会诚信体系建设，大幅提高当事人主动履行生效法律文书的比例。

 

▷ 六是进一步加强队伍建设，充实执行力量，优化人员结构，全面提升执行队伍“四化”水平，锻造一支对党忠诚、服务人民、勇于担当、执法公正、纪律严明的执行铁军。

 

上述六个方面针对的是执行工作的源头性、制度性、根本性问题，是执行工作长远科学发展必须要加强和完善的方面，是健全解决执行难长效机制建设的总体目标。

 

03

纲要的重点内容

 

纲要由总体要求，主要任务和组织实施三部分组成。总体要求中包括指导思想、基本原则和工作目标三个方面内容，组织实施中规定了加强组织领导、加强工作保障、加强执行机构建设、加强执行宣传等具体要求。其中，第二章主要任务，是纲要的核心内容，规定了十个方面的主要任务，每个主要任务中又规定了具体的工作任务，共计53项，涵盖了执行工作的方方面面，既有对原有工作的继续推进或对信息化系统的完善，又有对地方经验的总结推广，还有部分内容是对现有机制的改革。每项工作任务对要达到的目标、采取的措施都有明确规定，能确定完成时限的，规定了完成时限，以强化纲要的指导性、实践性，便于全国法院贯彻落实、遵照实施。

 

纲要内容非常全面，我重点通报其中几项重点工作：

 

（一）强调综合治理，从源头解决执行难。“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与”的综合治理大格局，是中国特色社会主义的制度优势，是“基本解决执行难”取得成功的基本保证。解决执行难必须要坚持党的领导，加强综合治理，从源头解决。纲要规划的第一项任务即是“完善综合治理执行难工作大格局”。重点强调：一是推动出台地方性法规、规范性文件，使综合治理执行难格局制度化、机制化，具有长远性和可持续性。二是健全执行联动联席会议制度，把执行联动各项工作纳入各联动部门职责范围，明确任务，夯实责任，加强考核，促进执行联动工作机制常态化运转。三是积极参与并推进构建完善的社会诚信体系，提高社会信用体系基础信息的完整性、全面性和准确性。以会商、联席会议等形式推进市场监督管理信息、税务登记信息、公民个人财产信息、人口资源信息、理财投资信息准确、全面、完整，夯实社会诚信体系建设基础，从源头上解决执行财产和被执行人信息不准确、不全面，导致执行查控系统功能不能有效发挥的问题。四是推进完善强制执行法律体系及配套制度，按照中央立法规划，2019年前完成民事强制执行法调研起草工作。

 

（二）坚定不移加强执行信息化建设，以信息化实现执行模式的现代化。加强执行信息化建设，实现网络化的查人找物、财产处置、信用惩戒等执行工作新模式，是人民法院敢于向执行难全面宣战的基础。正是因为信息化带来的执行工作能力的极大提升，我们才有勇气和底气提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。纲要提出：深化以现代信息技术为支撑的执行模式变革。完善“1+2+N”执行信息化系统，即：加快以执行指挥中心综合管理平台为核心，以四级法院统一的办案系统和执行公开系统为两翼，以网络查控、评估拍卖、信用惩戒、执行委托等N个执行办案辅助系统为子系统的执行信息化系统建设。具体包括：

 

▷ 一是完善人民法院网络执行查控系统。坚持以全国统一的执行查控系统为主，以地方各级人民法院执行查控系统为补充的建设思路。进一步拓宽查控系统的覆盖范围，加快推进与互联网金融全面对接，将保险产品等各种理财产品纳入查控系统，实现对不动产以及车辆、船舶等特殊动产线上查封，从根本上解决在一些财产形式上查、控、扣功能不齐全问题，实现所有财产形式查、控、扣一体化。

 

▷ 二是完善失信惩戒系统。通过国家“互联网+监管”系统及全国信用信息共享平台，推进失信被执行人信息与公安、民政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、文化和旅游、财政、金融监管、税务、市场监管、科技等部门以及有关人民团体、社会组织、企事业单位公共信用信息实现资源共享。

 

▷ 三是建设并全面推行执行财产评估系统。2019年在全国范围内上线运行财产评估系统，确保评估环节公开、透明、高效，建立全国性的司法网络询价平台名单库，加快推进网络询价工作，逐步形成人民法院确定财产处置参考价工作的新模式。

 

▷ 四是加强网络司法拍卖系统建设。建立司法拍卖辅助工作省级统一标准、统一管理的工作机制，加强对司法拍卖辅助工作标准化、规范化管理。完善配套工作机制，有效解决拍卖财产腾退和交付、车辆违章消除等影响财产处置效率的问题，依法保障各方当事人合法权益。

 

（三）继续加强执行规范化建设，对消极执行、选择性执行、乱执行等不规范执行行为“零容忍”。纲要规定，持续推进执行规范化建设，构建科学、严谨、系统的执行规范体系，打造“制度铁笼”“数据铁笼”，确保执行权规范、高效运行。一是建立人民法院执行部门与组织人事、纪检监察等内部监督部门的协调配合工作机制，加强执行队伍的党风廉政建设，实行“一案双查”工作机制，统筹督查执行案件问题和违纪违法问题，加大责任追究力度。二是落实信访案件倒查机制，强化通报、约谈和责任追究，确保执行信访件件有落实。三是切实加强制度供给，织密规则体系，严格规范执行行为。四是出台执行工作流程、标准、工作指引等工作规范，编辑出版热点、难点执行问题解答等文件，提升执行干警业务水平。五是加强执行工作的“三统一”管理，充分发挥执行指挥中心在执行管理、执行考核中的引导作用，实现对执行案件、执行事项和执行人员全方位服务、保障和管理，以督办为重要抓手，强化“三统一”机制稳健运行。六是加强执行公开，健全执行监督体系，实现执行案件流程信息、被执行人信息、失信被执行人名单信息、网络司法拍卖信息、强制措施、财产调查处置措施等在同一平台集中统一公开。广泛接受社会监督和人大、政协、检察等各方面监督。

 

（四）深入推进执行改革，激发体制机制活力。近年来，人民法院执行工作取得的显著成绩，一条根本的经验就是坚持深化执行改革，包括网络查控、网络评估拍卖、联合信用惩戒、执行指挥中心建设等，都是深化执行改革，打破原有执行工作模式的创新之举。下一步我们将继续深化执行改革，加快推进审判权和执行权相分离体制改革试点，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，健全中国特色社会主义执行体制。一是全面推行执行团队办案模式。实行以法官为主导的“法官+法官助理（执行员）+法警+书记员”团队办案模式，优化团队之间、团队内部的任务分工和职权划分，完善“人员分类、事务集约、权责清晰、配合顺畅”的执行权运行模式。二是积极引入专业力量参与执行。建立健全仲裁、公证、律师、会计、审计等专业机构和人员深度参与执行的工作机制，区分执行权核心事务与辅助性事务，建立辅助事务分流机制，探索将财产查控、网拍辅助、案款发放、送达等执行工作中的辅助事务适度外包专业社会力量。三是健全繁简分流、事务集约的执行权运行机制。执行指挥中心对执行案件进行类型化处理，实现“简案快执，难案精执”。加强事务性工作集约化处理，将执行程序中的财产查控、文书制作和送达、终本案件管理、涉执信访等事务性较强的工作，统一交由专门团队进行集约化处理，提高执行工作效率。四是完善立审执协调配合机制。强化执行立案审查，有条件的法院可将恢复执行，调解书、仲裁裁决、公证债权文书执行，执行异议、复议、监督等特定案件立案审查工作交由执行局负责，或建立执行局参与特定案件执行立案审查工作机制。建立立案阶段提示执行不能风险制度，使当事人对诉讼结果及执行结果有合理预期。加强保全立案，推广保全保险担保、执行事务中心工作机制。加强对财产保全工作监督和考核，防止保全措施滥用。修订人民法院裁判文书样式，在裁判文书中明确申请执行的期限、受理执行的法院、义务人不履行义务的后果等内容。五是健全异地执行协作和协同执行机制。强化全国执行一盘棋的理念，健全以执行事项委托为主的全国统一协作执行工作机制，建立异地执行向上一级法院和执行地法院执行指挥中心备案制度，切实强化上级法院的案件管理责任，加强对异地执行的协助和保障。

 

（五）加强执行队伍建设，打造新时代“执行铁军”。从革命化、正规化、专业化、职业化和党风廉政建设五个方面加强执行队伍建设。一是加强各级法院执行局队伍管理，要求各级法院执行局局长在办理任免手续前，应征得上一级人民法院同意，上级人民法院认为下级人民法院执行局局长不称职的，可以建议有关部门予以调整、调离或者免职。建立下级人民法院执行局长向上一级人民法院报告述职制度，述职结果作为干部考核的重要依据。二是加强执行力量配备。严格落实执行干警比例要求，根据工作需要加强员额法官、法官助理、执行员和书记员配备，防止出现队伍力量薄弱、结构老化、不适应执行发展需要等问题。三是提升执行队伍能力素质。加强专业培训，发挥国家法官学院执行学院资源优势，编辑出版执行培训教材，开展执行人员分批分类培训和实操考核，争取三年内完成全国执行人员全员轮训。四是加强职业化建设。以深化司法体制综合配套改革和全面落实司法责任制为契机，明确各类执行人员的身份定位和职权范围，推进执行人员单独职务序列管理。建立健全执行实施人员、司法警察、执行工作辅助人员职业资格条件、招录、晋升、转岗等制度规范，优化执行队伍构成，提升执行队伍素质。五是加强执行队伍党风廉政建设。坚持全面从严治党，持之以恒正风肃纪，坚定不移推进反腐败斗争，锻造一支让党中央放心、让人民群众满意的高素质执行队伍。

 

04

纲要的组织实施

 

纲要虽然是未来五年的工作规划，但组织实施、推进落实的工作任务非常紧迫。从纲要发布之日起，各项组织实施工作就紧锣密鼓展开，具体措施包括：

 

▷ 一是加强组织领导。最高人民法院将加强对纲要任务的统筹协调、督促落实，通过建立台账、挂账管理、跟踪督办、督察问责，确保有重点、有步骤、有秩序地推进各项任务落实。同时要求各级法院严格贯彻落实“一把手抓、抓一把手”执行工作机制，强化“一把手”主体责任，加强工作任务分解，逐项明确时间表、路线图、责任人，确保每项任务有人盯、有人抓。

 

▷ 二是加强工作保障。要求各级法院严格落实《人民法院执行工作业务装备标准》，为执行人员配备必要的执行装备，加大经费保障，优化运维服务管理制度和人员保障，健全执行工作装备保障制度机制，构建与之相适应的现代化执行保障体系。

 

▷ 三是加强执行机构建设。要求各级法院严格落实中央文件关于加强执行机构建设的要求，争取地方党委支持，进一步加强执行机构建设，加强执行力量配备。

 

▷ 四是加强执行宣传。健全宣传工作机制，形成宣传合力。同时，突出宣传重点，拓展宣传方式，促进全社会理解执行、尊重执行、协助执行。加强舆情引导，及时回应社会关切，做好法律政策宣讲、解疑释惑等工作。

 

法发〔2019〕16号

　　

最高人民法院

关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见

——人民法院执行工作纲要（2019—2023）

　　

　　党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”。为坚决贯彻落实党中央重大决策部署，2016年3月，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。2016至2018年，全国法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，认真谋划、真抓实干、同心协力、攻坚克难，执行工作发生历史性变化，取得跨越式发展，“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。但与党中央提出的“切实解决执行难”目标和人民群众期待相比还有差距，在有些方面、有些地区，执行难问题仍然存在甚至还较为突出。

　　

　　为深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，巩固“基本解决执行难”成果，建立健全执行工作长效机制，进一步提升执行工作水平，奋力向“切实解决执行难”的目标迈进，最高人民法院制定《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见》，作为人民法院执行工作2019年至2023年工作纲要予以实施。

　　

　　一、总体要求

　　

　　（一）指导思想

　　

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，落实推进国家治理体系和治理能力现代化、推进社会诚信体系建设要求，充分发挥中国特色社会主义政治优势、制度优势，充分发挥执行工作强制性特点，充分运用现代信息技术，大力加强执行规范化建设，全面提升执行公信力，推进执行工作体系和执行工作能力现代化。

　　

　　（二）基本原则

　　

　　——坚持正确政治方向。坚持党对人民法院工作的绝对领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑指导实践推动工作，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，紧紧依靠党总揽全局、协调各方的领导核心作用，进一步发展和完善中国特色执行制度，推动创造更高水平的社会主义司法制度。

　　

　　——坚持以人民为中心。坚持群众路线，站稳人民立场，增进群众感情，积极回应人民群众对执行工作的新要求新期待，着力解决人民群众反映最强烈的突出问题，创新为民服务、为民解忧工作机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　

　　——坚持服务大局。充分发挥人民法院执行职能，确保党中央重大决策部署在人民法院得到不折不扣贯彻执行，为经济社会发展提供优质司法服务，为优化营商环境提供有力保障。

　　

　　——坚持遵循执行规律。既遵循司法活动的一般规律，又尊重执行工作自身规律，建立健全符合执行权运行规律的配套改革措施、履职保障机制和执行单独考核机制，确保各项工作举措符合实际，经得起检验。

　　

　　——坚持问题导向。增强工作的针对性，针对影响执行权威和执行公信力、制约执行工作质量和效率的突出问题，加大工作力度，解决实际问题，取得实际成效。

　　

　　——坚持改革创新。尊重和保护基层首创精神，鼓励各地法院积极实践探索，不断积累经验，及时推广运用，实现基层探索和顶层设计的良性互动。

　　

　　——坚持“标本兼治”。既要立足现实，着力解决当前执行领域的突出问题，又要坚持战略思维、系统思维，建立健全长效工作机制，从源头综合治理执行难。

　　

　　——坚持“一性两化”。“一性两化”即依法突出执行工作的强制性，全力推进执行工作信息化，大力加强执行工作规范化。要准确把握人民法院执行工作是以国家强制力实现当事人合法权益的特点，依法打击规避、抗拒、干预执行的行为，形成强大的威慑力和高压态势。坚持以现代信息科技为支撑，形成现代化的执行模式。深化执行体制机制改革，完善执行监督管理体系，规范执行行为，转变执行作风，提高执行公信力。

　　

　　（三）总体目标

　　

　　巩固和深化“基本解决执行难”工作成果，建立健全解决执行难长效机制，全面提高执行工作水平，奋力向“切实解决执行难”目标迈进。

　　

　　——确保执行工作良性循环状态和“3+1”核心指标高标准运行常态化。

　　

　　——确保“一把手抓、抓一把手”工作机制常态化。

　　

　　——确保以现代信息技术为支撑

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