最高法：未穷尽财产调查、强制管理、强制执行、执行制裁等一切执行措施前，严禁终本

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来源：最高判例、争议解决公众号

裁判要点：执行法院在穷尽财产调查措施后认为被执行人没有其他财产可供执行，但未对已查封的财产采取依法拍卖、变卖措施，亦未尝试对该财产采取扣押等强制管理措施，直接认定该财产不能处置，不完全符合《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第一条、第四条的规定。此情形下，不得裁定终结本次执行程序。湖北高院（2020）鄂执复773号执行裁定、武汉海事法院（2020）鄂72执异16号执行裁定，认定事实不清，应予撤销。

【作者注：综合最高法“终本规定”第一条和第四条的规定、最高法在本案的裁判观点，以及最高法刘贵祥等审判专家的观点，本文认为，执行法院想要“终本”，必须做到“穷尽一切执行措施”，严禁在没有穷尽财产调查措施、强制管理措施、强制执行措施、执行制裁措施等一切执行措施之前，直接裁定终结本次执行程序。（见本文“相关规定” “更多观点”等内容）】
裁判文书
中国裁判文书网：《江苏金马运业集团股份有限公司、焦×明等合同纠纷执行监督执行裁定书》，案号：（2022）最高法执监51号，发布日期：2022年7月21日。
中华人民共和国最高人民法院
执 行 裁 定 书
（2022）最高法执监51号
申诉人（申请执行人）：江苏金马运业集团股份有限公司，住所地：略。
法定代表人：江宗金，该公司董事长。
委托诉讼代理人：略。
委托诉讼代理人：略。
被执行人：焦×明基本信息略。
被执行人：焦×兴，基本信息略。
江苏金马运业集团股份有限公司（以下简称金马公司）不服湖北省高级人民法院（以下简称湖北高院）（2020）鄂执复773号执行裁定，向本院申诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审查。本案现已审查终结。
金马公司申请执行焦×明、焦×兴承包合同纠纷一案，执行法院武汉海事法院于2019年11月6日作出（2019）鄂72执361号之一执行裁定，终结本案的本次执行程序。
金马公司不服武汉海事法院上述裁定，向该院提出异议，请求继续执行本案。其主张的主要事实和理由为：武汉海事法院以“穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的银行存款、房产、车辆、船舶等财产或发现的财产不能处置”为由裁定终结本次执行程序，不符合《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第十六条第一款第五项的规定。一、“鑫盛24”轮适宜处置，金马公司于2020年1月8日实际调查发现，该船舶仍停泊于南京长江二桥附近水域，并由焦×明控制，武汉海事法院可以通过强制焦×明交付船舶或驱离方式扣押该船舶。二、金马公司在申请执行之初已向武汉海事法院提供“鑫盛24”轮船舶资料，该船舶在扣押后可以进行拍卖、变价处理。三、金马公司与焦×明、焦×兴未达成分期履行和解协议。
武汉海事法院查明，金马公司与焦×明、焦×兴船舶经营管理合同纠纷一案，因焦×明、焦×兴未履行法律文书确定的义务，金马公司向武汉海事法院申请执行，武汉海事法院于2019年5月7日立案执行。2019年5月9日，武汉海事法院通过最高人民法院总对总查控系统查询了焦×明、焦×兴的财产，查明焦×明、焦×兴名下除银行账户有约3000元存款外，再无其他财产可供执行。后武汉海事法院限制焦×明、焦×兴高消费，并冻结了焦×明、焦×兴的银行账户。同时，根据金马公司的申请，武汉海事法院查封了登记在金马公司名下、但由焦×明、焦×兴实际控制和经营的“鑫盛24”轮所有权。因双方当事人有多起纠纷，焦×明一家在“鑫盛24”轮上生活、居住，且焦×明曾因心脏病于2006年做过心脏安装支架手术，故为了缓和矛盾，武汉海事法院暂未实际扣押“鑫盛24”轮。此外，武汉海事法院穷尽财产调查措施，未发现焦×明、焦×兴有可供执行的银行存款、房产、车辆、船舶等财产或发现的财产不能处置，故本案暂不具备继续执行的条件。
该院另查明，金马公司与焦×明、焦×兴因“鑫盛24”轮发生多起纠纷，其中本案申请执行的标的为5427982元及利息，（2020）鄂72执52号案件申请执行标的为475547.43元及利息。焦×明、焦×兴诉金马公司船舶经营管理合同纠纷二案，案号分别为（2019）鄂72民初354号、355号，涉诉标的分别为600万元和1500万元，目前，该二案尚在武汉海事法院审理中。
武汉海事法院认为，首先，武汉海事法院在执行金马公司与焦×明、焦×兴船舶经营管理合同纠纷一案中，通过最高人民法院总对总查控系统查询了焦×明、焦×兴的财产，因焦×明、焦×兴收到执行通知书后仍未履行义务，武汉海事法院限制焦×明、焦×兴高消费，冻结焦×明、焦×兴银行账户。同时，根据金马公司申请，查封登记在金马公司名下、但由焦×明、焦×兴实际控制和经营的“鑫盛24”轮所有权。因此，武汉海事法院在执行过程中并不存在拖延、拒绝执行的行为。其次，武汉海事法院之所以未对“鑫盛24”轮进行实际扣押并拍卖，主要有两个方面的原因，一方面，金马公司与焦×明、焦×兴之间因“鑫盛24”轮发生了四起纠纷，其中金马公司作为原告的二案已经判决并进入执行程序，申请执行的标的600余万元，而焦×明、焦×兴与金马公司船舶经营管理合同纠纷二案诉讼标的为1100余万元，焦×明、焦×兴起诉标的额远大于金马公司申请执行标的额，虽然该二案武汉海事法院仍在审理中，但基于平等保护当事人的合法权益出发，武汉海事法院目前拍卖或变卖“鑫盛24”轮，显然不利于纠纷的解决。另一方面，焦×明一家长期在“鑫盛24”轮上生活、居住，以船为家，没有其他地方居住。焦×明年近70，做过心脏搭桥手术，且目前正值疫情防控的关键时期，在未对焦×明一家进行妥善安置的情况下，如果强行扣押、拍卖船舶，势必造成双方当事人矛盾更加恶化，不利于纠纷的解决。综上，武汉海事法院穷尽财产调查措施，未发现焦×明、焦×兴有可供执行的银行存款、房产、车辆等财产，且“鑫盛24”轮目前不宜处置，金马公司也未能提供焦×明、焦×兴有可供执行的其他财产的线索。因此，武汉海事法院裁定终结本案的本次执行程序并无不当。2020年6月10日，武汉海事法院作出（2020）鄂72执异16号执行裁定，驳回金马公司的异议请求。
金马公司不服武汉海事法院上述裁定，向湖北高院申请复议，请求撤销武汉海事法院（2020）鄂72执异16号执行裁定，继续执行并对焦×明、焦×兴的财产“鑫盛24”轮实施扣押、拍卖措施。其主张的主要事实和理由为：一、武汉海事法院未能依法保护金马公司的合法权益，即使双方当事人存在其他案件，但焦×明、焦×兴并未因此申请中止执行。二、武汉海事法院纵容焦×明、焦×兴拒不交付被执行标的“鑫盛24”轮的违法行为。1.“鑫盛24”轮系液化气运输船，不适合长期居住，焦×明、焦×兴也未提出居住帮助要求，疫情防控不应作为中止执行的理由。2.“鑫盛24”轮长期违法靠泊，是长江水域重大安全隐患。
湖北高院查明，武汉海事法院查明事实属实。
湖北高院认为，本案争议焦点为武汉海事法院裁定终结本次执行程序是否符合法律规定。武汉海事法院在本案执行过程中考虑到强制扣押并处置“鑫盛24”轮可能会对被执行人生存造成严重影响，故仅对该船舶采取查封措施，且经穷尽财产调查措施，在没有其他财产可供执行的情况下，终结本次执行程序并无不当。如本案具备恢复执行条件，金马公司可另行向武汉海事法院提出申请。综上，金马公司的复议请求不能成立，湖北高院不予支持。2021年6月18日，湖北高院作出（2020）鄂执复773号执行裁定，驳回金马公司的复议申请，维持武汉海事法院（2020）鄂72执异16号执行裁定。
金马公司不服湖北高院上述裁定，向本院申诉，请求撤销湖北高院（2020）鄂执复773号执行裁定、武汉海事法院（2020）鄂72执异16号执行裁定及（2019）鄂72执361号之一执行裁定，责令武汉海事法院继续执行并对被执行人的财产“鑫盛24”船舶实施扣押、拍卖措施。其主张的主要事实和理由为：一、强制扣押并处置“鑫盛24”轮不可能对被执行人生存造成影响。生存权是指生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受凌辱、赖以生存的财产不遭掠夺、基本生活水平和健康水平得到保障和不断提高。在本案中，强制被执行人交付“鑫盛24”轮，不会对其生命安全和基本自由造成侵害，也不会使其人格尊严遭受凌辱。而且，“鑫盛24”轮系经营船舶，属生产资料，而非生活资料，不属于被执行人赖以生存的财产，应当强制被执行人交付。另外，鉴于被执行人长期非法占有居住“鑫盛24”轮的行为不能保障其基本生活水平和健康水平，所以，强制交付也根本不会影响被执行人的基本生活水平和健康水平。二、另两案（2019）鄂72民初354号、（2019）鄂72民初355号不构成强制扣押并处置“鑫盛24”轮的障碍。因武汉海事法院准许被执行人在（2014）武海法商字第01206号案件中免交诉讼费之后，两被执行人肆意提起返还、赔偿之诉，在诉讼各个环节，恶意拖延诉讼，以此对抗本案执行进程，目前，武汉海事法院针对（2019）鄂72民初354号、（2019）鄂72民初355号作出判决，驳回其诉讼请求。金马公司极力赞同保护弱者合法权益的相关法律规定和措施，但在保护前应当审查其权利的合法性、正当性，显然，两被执行人虽存在经济困难情形，但其所主张的权利明显不合法，且不具有正当性，如法院仍以此为由拒绝执行，则助长了两被执行人之嚣张，裁定虽提及“平等保护”，但实质为两被执行人逃避执行提供合法外衣。三、强制扣押并处置“鑫盛24”轮有利于解决纠纷。焦×明辩称其“长期在‘鑫盛24’轮上生活、居住，以船为家，年近70，做过心脏搭桥手术”，如该事实存在，其子被执行人焦×兴有义务帮助焦×明移居陆地并照料其生活，不应当让其年迈的父亲长期非法占有船舶来对抗执行，在武汉海事法院执行谈话中，金马公司也表示同意按执行规定，在被执行人交付“鑫盛24”轮后，给予其适当帮助，但金马公司就此未收到任何回复。人民法院应当开展调处工作以解决双方纠纷，事实上，裁定中止执行，并未化解双方矛盾，也并未解决双方纠纷，也只有强制扣押并处置“鑫盛24”轮才可能化解纠纷，并在一定程序上保障被执行人的基本生活。四、“鑫盛24”轮非法靠泊造成严重安全隐患。“鑫盛24”轮系液化气运输船舶，属危险化学品运输工具，长期靠泊于南京长江二桥附近，已给长江航行、公路设施及长江生态环境造成严重影响，南京海事部门、南京江北新区安全生产部门多次联系申诉人要求移泊“鑫盛24”轮，但基于被执行人拒绝交付且裁定中止执行的状况，各政府部门对“鑫盛24”轮非法靠泊行为仍无法处理，金马公司作为“鑫盛24”轮登记所有权人，更无法有效行使安全管理措施，因此，只有强制扣押并处置“鑫盛24”轮，才能消除安全隐患。
其他当事人未向本院提交意见。
本院查明的事实与武汉海事法院、湖北高院查明的事实基本一致。
本院认为，本案重点审查的的问题为，按照《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第一条、第四条的规定，本案是否符合终结本次执行程序的条件。经审查，湖北高院执行复议裁定存在认定事实不清，法律依据不足问题。
本案中，执行法院虽然已经穷尽财产调查措施，认为没有其他财产可供执行，但在既未采取依法拍卖、变卖措施，亦未尝试采取强制管理措施的情况下，直接认定该财产不能处置，不完全符合前述司法解释的规定。如果认为处置被执行人的“鑫盛24”轮会影响被执行人的生存权，且无法处置，则需要进一步查清以下事实：一、“鑫盛24”轮的市场价值是多少，与本案执行标的数额之间具有多大差额，是否存在无益执行情形；二、“鑫盛24”轮作为液化气运输船舶，是否适宜居住，是否存在对长江航行及长江生态环境造成严重影响，当地海事部门、安全生产部门要求移泊的问题；三、被执行人是否仅有“鑫盛24”轮作为“唯一住所”，本案是否可参照《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十条处置被执行人及其所扶养家属维持生活必需的居住房屋规定，采取安排其他住所的执行措施的问题。执行法院应在查清上述基本事实的前提下，再根据《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》的规定判断本案是否符合终结本次执行程序的条件。
在本案重新审查及执行的过程中，执行法院应当按照《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》的规定，结合双方诉求，充分考虑被执行人的具体生活状况以及申诉人金马公司愿意参与法院调解、给予被执行人适当帮助的情况，依法善意文明执行本案。
综上所述，申诉人金马公司的部分申诉请求成立，本院予以支持；湖北高院（2020）鄂执复773号执行裁定、武汉海事法院（2020）鄂72执异16号执行裁定，认定事实不清，应予撤销。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条，依照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第71条规定，裁定如下：
一、撤销湖北省高级人民法院（2020）鄂执复773号执行裁定；
二、撤销武汉海事法院（2020）鄂72执异16号执行裁定；
三、本案由武汉海事法院重新审查处理。
审 判 长　刘慧卓
审 判 员　仲伟珩
审 判 员　林　莹
二〇二二年三月三十一日
法官助理　苏　萌
书 记 员　陈晓宇
相关规定
《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（法〔2016〕373号）
第一条 人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：
（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；
（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；
（三）已穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置；
（四）自执行案件立案之日起已超过三个月；
（五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。
第四条 本规定第一条第三项中的“发现的财产不能处置”，包括下列情形：
（一）被执行人的财产经法定程序拍卖、变卖未成交，申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债，又不能对该财产采取强制管理等其他执行措施的；
（二）人民法院在登记机关查封的被执行人车辆、船舶等财产，未能实际扣押的。
（作者注：此处“未能实际扣押”应不包括“能扣押而不扣押”的情形。）
更多观点
一、终本必须受到最格的监管和控制。设立终本制度的初衷在于帮助执行法院完成“结案”，以有效减轻工作及考核压力，体现的是最高人民法院对地方法院不一样的“关怀”。这项制度对债权人而言，不仅毫无意义，反而在很多时侯、很大程度上影响着债权人利益实现，百害无一利。正因如此，这项制度从设立之初就争议不断，饱受诟病，废除之声一浪高过一浪，连绵不绝。从“终本规定”第一条和第四条规定上看，终本的主要原因应是案件确无可供执行或财产在客观上无法处置，穷尽一切措施而执行不能。故“执行难”不等于“无法处置”“执行不能”，更不能成为某些法院终本的借口，进而让终本“结案“变成某些执行法官心中的终结执行。如本案所示，执行法院就已查封的财产能否依法采取拍卖、变卖、扣押等措施尚未查清的情况下，便以终本结案，必将严重损害债权人的权益。在终本制度被废除前，为保证终本裁定的合理性、公正性，必须给予其最严苛的前置条件，受到最严格的监管和控制。执行法院想要终本，必须做到“穷尽一切执行措施”。在穷尽财产调查措施、强制管理措施、强制执行措施、执行制裁措施等一切执行措施之前，严禁执行法院作出终本裁定。
备注：以上为本文作者观点，仅供参考。
二、终结本次执行的程序标准和实质标准
《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第一条中的一至五项作为终结本次执行程序的条件应当同时满足，缺一不可。其中一至四项是一般情形下的条件，第五项是特殊情形下需要满足的要件。
第三项要求在穷尽财产调查措施后，人民法院未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置。这是执行案件能否终结本次执行程序的实质标准。以下两点核心要点需要把握，即：
1.何谓穷尽财产调查措施。《规定》第三条对穷尽财产措施应当完成的事项进行了列明。应当说，人民法院的财产调查能力和手段，是随着社会经济发展，科技手段的不断进步而不断发展的，对于究竟何为穷尽财产调查措施，还应当结合现有的经济发展水平、财产查控能力现状等客观因素来综合认定。本条区分不同情况，规定了人民法院采取哪些执行措施，才算达到了“穷尽财产调查措施”的最低标准。其中：
第一项是对申请执行人或他人提供的财产线索的核实。申请执行人作为对其自身权益最为关注的个体，其查找财产的意愿最为强烈，此外，与案件有利害关系的第三人、社会公众都有可能向人民法院提供被执行人的财产线索，对于上述主体提供的财产线索，人民法院应当积极予以核实，以增加发现被执行人财产的可能。
第二项中的网络执行查控系统既包括由最高人民法院建立的执行案件网络查控系统，还包含执行法院所在地区已经建立的网络查控系统，执行法院应当在上述查控系统中对被执行人名下的存款、车辆及其他交通运输工具、不动产、有价证券等财产均进行了调查，才算是完成了网络调查事项。
第三项的规定是针对一些地区或者一些财产形式受网络技术发展及个别地区及领域信息化科技手段运用水平所限，暂时还不能通过网络调查方式予以查找，对于这部分地区或形式的财产，仍应充分运用传统的财产调查方式在被执行人住所地，或者可能隐匿转移财产所在地进行查找。
第四项是对搜查措施的规定。民事诉讼法第二百四十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉解释》第四百九十八条对搜查的适用条件和程序做了明确规定。搜查必须依照法定程序进行，由院长签发搜查令，并做好执行预案。
第五项规定了审计调查、公告悬赏等措施的运用。需要说明两个问题：一是采取审计调查、公告悬赏等调查措施，须以申请执行人申请为前提，法院原则上不依职权采取；二是是否采取审计调查、公告悬赏等调查措施，由法院根据案件实际情况决定。同时，本条内容与《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》进行了衔接，未尽事宜在该司法解释中进一步细化和明确。此外，增加一项兜底条款，为未来执行工作中可能出现的其他财产调查措施留出空间。
2.何谓发现的财产不能处置？规定第四条对此予以了明确：发现的财产不能处置包括：
（1）被执行人的财产经法定程序拍卖、变卖未成交，申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债，又不能对该财产采取强制管理等其他执行措施。“经依法拍卖、变卖未成交”，应按照《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十七条、第二十八条以及《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》的相关规定为标准进行判断和认定。
（2）执行实践中比较突出的查封了特殊动产的档案登记，但却未能实际控制相关财产的情况，此类情形下，被执行人的财产实际上处于无法处置的情况。此外，规定原稿本来还有被执行人的财产属于依法免于执行的规定，例如被执行人生活必需的物品等，但经过研究我们认为，民事诉讼法第二百四十三条、第二百四十四条、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条、第六条中规定的豁免财产，本身就不属于可供执行的财产范围，其本来就已经被排除在了可供执行财产范围之外，因此，从逻辑上看，可供执行的财产中已经当然不包括豁免财产在内，因此无需在此处再行规定。而对于被执行人“唯一住房”的执行，实际上《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十条已经规定了在几种情形下，被执行人本人及所扶养家属维持生活必需的居住房屋都具备可以执行的条件，因此实际上，此类房屋在绝大部分情况下，均已可以作为被执行人可供执行的财产类型。因此，《规定》并未再将其作为不能处置的一类财产加以规定。
一个案件想要终结本次执行程序，就必须采取以下三个方面措施，即穷尽强制执行措施、穷尽财产调查措施和穷尽执行制裁措施。应当严格控制退出本次执行程序的适用范围，严禁在没有穷尽其他一切执行措施之前，直接退出本次执行程序。

备注：上述观点节选自刘贵祥、孟祥、朱燕《〈最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）〉的理解与适用》，建议阅读原文。

 

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